Un feuilleton qui doit trouver sa conclusion
Le retrait du Royaume-Uni de l'Union Européenne se déroule comme un mauvais feuilleton et plus on avance, plus on semble reculer. Évidemment, ce type de dossier tourne à la confrontation et, comme on le sait, pour s'opposer il faut être au moins deux. Chercher qui est dans son bon droit et qui ne l'est pas peut être finalement vain. On n'est plus loin de la fin d'un épisode puisque la date fixée pour le Brexit était justement vendredi dernier, le 29 mars.
Le premier round de la négociation avait évacué les questions les plus faciles et reporté à long terme le statut des impatriés et le sujet de la frontière irlandaise
L'analyse constitutionnelle des décisions d'une démocratie qui date de plus de 350 ans, mais qui relève du droit coutumier, n'est pas aisée. La France, ses constitutions multiples et ses référendums prenant souvent la forme de plébiscites, a l'avantage de s'appuyer sur des textes plus cadrés.
La sortie de l'Union Européenne a été approuvée par le référendum du 23 juin 2016. Le vote avait été une très grande surprise puisque les sondages prévoyaient encore un rejet de la proposition alors même que le dépouillement avait commencé. Dès lors, un nouveau gouvernement – mais issu d'une majorité conservatrice inchangée – s'est attaché à respecter la décision des urnes et, le 19 mars 2017, Mme Theresa May a lancé la procédure de retrait en application du désormais fameux article 50 du Traité de l'UE.
Le gouvernement britannique et les 27 pays restants dans l'Union Européenne avaient deux ans pour négocier les conditions de sortie et des règles de vie commune après le divorce. Les deux parties ont su éliminer assez vite les questions qui ne posaient pas de grands débats.
Ainsi, en décembre 2017, le calcul du calcul du coût du divorce était approché. Évalué à 45 milliards d'euros, il représenterait trois ans et demi de cotisations britanniques et pas loin de huit ans de contributions nettes (dotations budgétaires moins les dépenses de l'UE au Royaume-Uni). Pour autant, le versement doit être étalé sur 10 ans et plus, en fonction des relocalisations d'agences européennes basées en Angleterre (banques et médicaments), du coût des engagements de retraite à la date de la sortie avec accord, et des réalisations en Grande Bretagne dont le financement par les membres de l’Union Européenne aura été engagé.
En décembre 2017, un statut des impatriés (ressortissants de l'UE au Royaume-Uni et britanniques en Europe) aux contours mal défini avait en outre été acté, plus comme un objectif que comme une définition juridique. Enfin, la reconstruction d'une frontière entre la République d’Irlande et la province de l'Ulster avait été exclue dans les principes.
Deuxième round : l'accord May- Barnier qui veut sauver les apparences tout en acceptant des concessions commerciales au Royaume-Uni
Le premier round avait tout du round d'observation. Les sujets comptables – et finalement peu discutables - avaient été évacués, deux questions de souveraineté été traitées en apparence, mais pas vraiment au fond.
Cela fait maintenant 15 mois que la partie de poker menteur se dispute pour la suite d’un accord. Des deux côtés, on ne veut pas croire à la sortie sèche, sans compromis sur le passé et sans règle du jeu pour l'avenir. Les 27 pays qui restent dans l'Union Européenne ont tenu bon face au gouvernement de Mme May et lui ont en quelque sorte imposé un compromis, validé en novembre dernier, qui aurait sauvé les apparences en sanctionnant un peu le sortant tout en limitant les effets récessifs.
La voie est étroite entre la poursuite des relations commerciales avec le pays sortant et l'instauration de règles nouvelles prévoyant des sanctions vis-à-vis du Royaume- Uni. L'accord approuvé par les gouvernements européens – sans que leurs Parlements soient consultés – mais pour lequel Mme May a dû demander l’accord de la Chambre des Communes ne donnait pas au Royaume-Uni toute la souveraineté demandée par les partisans du Brexit, la limitant en contrepartie de concessions commerciales. Il ne réglait en aucune façon la question de la frontière irlandaise.
En tout état de cause, l'accord May-Barnier, même amendé, a été rejeté à de nombreuses reprises par les députés britanniques.
Quand les Communes prennent en main les « intérêts permanents de l'Angleterre »
Les votes à répétition d'un Parlement où le fait majoritaire est la règle laissent perplexe. Pourtant, derrière ces refus de toute solution, de la plus convenue (l'accord présenté par le cabinet May) à la plus extrême (la sortie sans accord), la problématique apparaît plutôt bien établie.
Si la procédure référendaire avait pu laisser s'exprimer le rejet de la mondialisation, mais aussi des sentiments, du ressenti, la réalité de l'insularité, le Parlement a un rôle, et donc une attitude, qui sont plus pragmatiques. Les membres de ce Parlement appliquent finalement la célèbre maxime de Lord Palmerston : « l’Angleterre n'a pas d'amis ou d'ennemis permanents. Elle n'a que des intérêts permanents ».
L'analyse cynique de la guerre, de la politique et des hommes amène depuis des siècles la diplomatie britannique à des négociations qui ne visent que l'intérêt du royaume. Derrière le désordre des votes et des contre-votes des dernières semaines, on retrouve, peut-être paradoxalement, cette stratégie.
La négociation des termes du Brexit s'est ouverte il y a deux ans avec le sentiment que les instances européennes avaient la main. Au-delà du coût financier du divorce, le Brexit bill, qui était finalement une question technique réglée assez facilement, la négociation des rapports d'avenir entre les Britanniques et l'Union Européenne ainsi que les pays (encore) membres, s'était ouverte avec l'affirmation du côté du continent de ne pas accorder un statut favorable au partant. Cela aurait été interprété comme une sorte d'incitation à d'autres pays à suivre la même voie.
Les dégâts économiques d'une sortie sans accord – le no deal – ont cependant amené les négociateurs placés sous la direction de M. Barnier à donner bien des gages à Mme May pour arriver à l'accord qu'elle a soumis à la Chambre des Communes et qui, après leur approbation, devait être validé par un conseil européen avant la fin 2018. La solution de bon sens, qui semblait préserver les intérêts économiques des deux parties, s'est heurtée à des manoeuvres parlementaires qui ont en quelque sorte inversé le rapport de force.
L'hypothèse désormais crédible d'une union douanière sans les devoirs d'un membre de l'UE
Évidemment, au-delà de l'aspect économique, pour ce qui concerne les droits des personnes membres de l'Union ou ressortissants du royaume et leur circulation et pour la question irlandaise (sans compter Gibraltar) l'accord May-Barnier est pour le moins très flou. Ce n'est pourtant pas le fond de la contestation des membres du Parlement. Ces sujets sont certes importants, mais l'accord ayant prévu de reporter leur règlement à un terme indéfini, ils ont aussi servi aux manoeuvres parlementaires.
On ne doit bien sûr pas sous-estimer les questions de pouvoir, au sein des deux grands partis, entre ces deux partis et au sein des groupes minoritaires ou des indépendants, mais le résultat est là : le conseil européen semble prêt à valider un nouvel accord que le Parlement britannique aura accepté, fût-il plus favorable aux intérêts insulaires.
On aura bien noté qu'au milieu de la dizaine de propositions unilatéralement proposées par les députés britanniques et soumises à des votes non engageant, la « solution norvégienne » fait partie des moins rejetées. Donner un statut de participant à l'espace économique sans les contraintes de membre de l'Union (mais en devant accepter les évolutions des règles) est exactement ce que les continentaux voulaient refuser au Royaume-Uni en début de négociation il y a deux ans.
On a aujourd'hui le sentiment que les 27 pays restant dans l'Union se résigneront à une évolution de l'accord qu'ils ont approuvé allant dans le sens « norvégien » ou « suisse » si cela devait emporter l'approbation des Communes. Pour éviter les conséquences économiques d'un Brexit no deal, le conseil européen, pourrait même être prêt à accorder l'accès à l'union douanière sans contreparties politiques.
L'Allemagne en voie de décider pour l'ensemble du continent
La menace du no deal apparaît plus équilibrée en cette fin de calendrier. Les pronostics économiques sont peu crédibles, tant ceux annonçant une apocalypse pour l'économie britannique après le vote de 2016 ont été pris à revers. Sur les exercices 2016-2018, le Royaume-Uni a connu une croissance moyenne inférieure de moins de 0,20 % à celle de l'Allemagne. Pour cette année et 2020, les prévisions officielles (qui ne sont pas tendres avec la perspective du Brexit) donnent une expansion britannique moyenne supérieure de 0,20 % à celle de l'Allemagne.
La menace de la rupture sans accord – ce qui annulerait les avancées de la phase I, en particulier le Brexit bill - s'est ainsi rééquilibrée et l'Allemagne qui va une nouvelle fois décider pour l'Union Européenne se trouve contrainte de chercher un compromis. Les retombées politiques pour une nouvelle règle du jeu à venir entre membres subsistant dans l'Union viendront sans doute après cet accord imposé par les nécessités économiques du plus puissant des pays continentaux.
L'Angleterre n'a que des intérêts : l'Allemagne n'en est pas dépourvue.
