Le gâteau anglais de Noël: un accord de dernière heure
L'année 2020 si compliquée s'est close sur un «happy end attendu» La veille de Noël, les négociateurs du Royaume-Uni et ceux délégués par les 27 Etats membres de l'Union Européenne ont conclu un accord qui donne un cadre à leurs rapports à partir du 1er janvier. Il était temps: si c'est le référendum du 23 juin 2016 qui a décidé la sortie du Royaume Uni de l'Union, les négociations ont pu paraître laborieuses depuis le 29 mars 2017 et la notification aux instances communautaires. Le divorce effectif doit intervenir un an après la notification, mais de délais en délais et de rapports en rapports, il a été acté le 1er février dernier.Les rapports ont été décidés en commun pour permettre l'établissement de règles régissant les rapports entre les pays de l'UE et le Royaume-Uni après une date fixée le 1er janvier 2021.
La conclusion d'un accord au dernier moment était le scénario le plus probable. C'est la règle du jeu en quelque sorte. Les termes du deal se sont aussi révélés peu surprenants au global. Mais ce n'est pas parce que l'issue était attendue qu'elle ne porte pas des conséquences.
Un scénario écrit, mais des registres de négociation bien différents
Dès le début des négociations, les délégués avaient eu pour mission de se montrer durs avec le Royaume-Uni: un accord commercial favorable comme la Suisse ou la Norvège en prévoyait le départ d'un grand pays qui n'y perdrait pas grand-choisi . Dès le début, les britanniques avaient une double mission: la souveraineté et les intérêts commerciaux. Dès le début finalement la sortie sans accord apparaissait plus comme un argument de négociation que comme une menace crédible. Dès le début enfin, on savait que les discours suivant la conclusion - probable - d'un accord aurait un goût de soirée électorale à la télévision: il n'y aurait que des gagnants.
Le menteur de la partie de poker s'est déroulé à une union des 27 continentaux derrière Madame von der Leyen, M.A l'inverse, M. Johnson a semblé en permanence en conflit avec des franges de la Chambre des Communes, y compris même après son triomphe électoral d'il y a un an.
Ce dernier a cependant su jouer de sa faiblesse interne au moins apparente et c'est du côté britannique que les menaces de no deal ont paru les plus réelles dans les dernières semaines. La crise sanitaire a renforcé cette position de force, le thème du «on ne sera pas à ça près» circulant dans l'opinion publique anglaise.
La souveraineté du Royaume-Uni reconnue
La souveraineté avait été à l'analyse de la principale source de la victoire du congé de 2017. Sur ce plan, l'accord trouvé est incontestablement une réussite pour M. Johnson. Les juridictions européennes ne vont plus avoir de compétences vis-à-vis des ressortissants du Royaume, que ce soient des personnes physiques ou morales.
Les «impatriés» pourront bénéficier d'une période transitoire, mais la maîtrise de l'immigration - y compris de ressortissants de l'Union Européenne - est reprise. Au-delà des voyages d'agrément ou de voyages d'affaires, des permis de séjour seront indispensables. On est dans le cas de la Suisse en quelque sorte.
Les personnes physiques ne seront pas les seules à échapper aux tribunaux de l'Union: même les litiges commerciaux qui naîtraient de l'application de la partie «accès au marché unique» de l'accord ne seront pas de leur compétence et seront régis par un mécanisme, certes contraignant, mais fixé en commun par les deux parties.
Le «nouveau cadre» de coopération judiciaire et politique suit la même logique d'équilibre, même si la menace - guère sérieuse - d'une suspension est prévue en cas de dénonciation de la Convention européenne des droits de l'homme. Mais son application coté insulaire sera régie en tout état de cause par la justice britannique. Bien entendu enfin, une coopération en matière de politique étrangère et de défense n'est pas prévue: elle a même été exclue du périmètre des négociations.
La souveraineté n'était pas une question sur laquelle les négociateurs européens étaient vraiment en mesure de marquer des points. Restent cependant deux questions liées, mais aux retombées commerciales: l'Irlande et la Pêche.
L'Irlande sans frontière et la pêche comme leurre pour négocier
Ni la République d'Irlande, ni le Royaume-Uni et pas même les Continentaux ne souhaitaient le rétablissement d'une frontière au sein de l'Irlande. Il n'y en aura pas et la négociation dite de phase 1 validée dans l'accord final prévoyait une frontière pour les biens sur la mer d'Irlande entre la Grande Bretagne et la province d'Ulster. L'accord de libre-échange en limitant la portée et, de toute façon, le dispositif n'apparaissait pas très crédible. Les questions réciproques de souveraineté sont réglées par cette cote mal taillée qui ne se tiendra pas en cas de vrais conflits commerciaux.
La question de la pêche est bien sûr une affaire de souveraineté. Les britanniques chantent «Britannia règne sur les vagues» et, d'abord bien sûr dans leur domaine maritime. Pourtant dans les derniers mois et les dernières semaines des négociations cette question symbolique qui pèse moins de 1% du PIB du Royaume-Uni semble avoir été un point de fixation des positions. Comment ne pas penser que les négociateurs britanniques sont utilisés comme leurre pour focaliser les différends avec l'idée de faire passer des dossiers pesant plus lourd? L'accord trouvé pour une durée de cinq ans s'inscrit dans le scénario écrit d'avance.
Les marchandises circuleront encore sans droits de douane et sans quotas
L’essentiel de l’accord concerne le marché unique. Les deux parties ont dû convenir qu’un no deal ou un compromis trop complexe casserait les chaînes d’approvisionnement des deux côtés de la Manche. Les exemples des industries automobile et aéronautique ont souvent été avancées, mais les retombées auraient été – beaucoup – plus larges.
Finalement, le marché unique est maintenu pour les marchandises entre les parties, sans droits de douane et sans quotas. Des contrôles seront cependant renforcés pour veiller au respect par les uns et les autres des règles de libre concurrence et de règlementations respectives. Le principal objectif des européens est d’éviter les réexportations britanniques d’un royaume qui deviendrait en quelque sorte une plateforme commerciale sans taxes. A terme, cela induira des freins administratifs aux échanges opérés dans le cadre actuel et, en particulier en Irlande. Mais comme on l’a vu, c’est un « conseil commun » qui statuera pour l’application de l’accord et son interprétation.
Déséquilibre entre taille des marchés, mais services financiers exclus du marché unique
Les commentaires ont pas mal porté sur le déséquilibre des marchés ; 66 millions de consommateurs d’un côté, 450 millions de l’autre. L’interconnexion des économies et leur taille a finalement empêché M. Barnier et ses équipes de remplir le premier des objectifs fixés : ne pas donner à un démissionnaire de l’Union un statut comparable ou même meilleur à celui de la Suisse ou la Norvège. Il ne pouvait guère faire mieux : la mission d’imposer le « respect de règles communautaires » au Royaume-Uni relevait la mission impossible. Les 27 pays de l’Union n’ont pas vraiment de règlementations fiscales, sociales, commerciales ou environnementales communes à imposer à un partenaire.
Il y a cependant un domaine où les britanniques n’ont pas tout obtenu : les services, en particulier les services financiers. Les établissements du royaume n’auront plus le passeport européen leur permettant d’opérer de leur implantation propre. Ils devront avoir une implantation dans un des 27 pays de l’Union avec en sus des tracasseries administratives à prévoir. Cela ne devrait pas déranger la City qui, en effet, trouvera des ports d’attaches. En revanche, la finance mondiale et en particulier américaine ou asiatique va dans bien des cas opter pour des implantations au sein des 27.
L’économie la plus touchée eN 2020, mais elle peut prendre de l’avance en 2021
L’accord n’est pas encore ratifié, mais semble devoir l’être. Il est évidemment pas mal d’apparence et ne sera appliqué et redéfini que par la pratique. Il reste bien des sujets mis sous le tapis, comme celui de Gibraltar en est un exemple. Mais il est, comme toute mauvaise paix, bien meilleur qu’une bonne guerre.
Le Royaume-Uni sort de l’Union et retrouve sa souveraineté moins de 50 ans après avoir rejoint la Communauté Économique Européenne, en restant dans le marché unique des biens et en conservant ses liens aériens, maritimes, routiers et ferroviaires avec les pays européens. Il va régler un coût du divorce de l’ordre de 40 milliards d’euros qu’il a les moyens de couvrir d’autant que les délais de recouvrement et même de calculs s’avèrent plutôt flous.
A l’usage, il n’est pas certain que les dynamismes respectifs des deux entités s’en trouvent bouleversés. Sans doute, les Britanniques vont conserver une politique fiscale de soutien tout en bénéficiant du dynamisme des consommateurs de l’Union. Mais sans doute aussi, la force administrative des continentaux sera un vrai frein.
Le Royaume-Uni a pratiquement été le pays développé le plus touché par la crise cette année. Les investissements bloqués par les négociations du Brexit en ont rajouté sur la Covid et marqués à une récession 2020 par loin de 11% contre un peu plus de 7% pour la zone euro. En sens inverse, il est un des pays les mieux classés pour atteindre l'immunité collective par les vaccins et va bénéficier d'une reprise pratiquement mécanique de l'investissement. Il peut prendre l'avance dans un monde post-Brexit et, en 2021, connaître une reprise de 1% à 1,5% supérieur aux 4,5% d'attention en zone euro.
